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从人大预算审查权的完善谈《预算法》的修订

2019-12-02 23:04:21来源:励志吧0次阅读

核心提示:布坎南曾这样表达了公共预算的意义:“对统治者的控制,一直是通过对征税权的约束来实现的”,“如果对收入的用途没有约束

2011年9月9日,湖南省邵阳县塘田市镇发生沉船事故,造成12人死亡,其中9人为未成年学生。这一人间悲剧一经披露,一石激起千重浪,社会各界问责之声不绝于耳。塘田市镇由一条夫夷河分成南北两部分,沿河两岸只能依靠渡船往来,当地人民一直期盼修建大桥。从2006年起,塘田市镇政府多次向上级提交报告请求建桥,得到的答复却是:立项需报上级,县政府无此职能。事故发生后才引起省政府的重视,决定由湖南省交通厅、水利厅各出资500万元,国土资源厅出资400万元,帮助地方政府修建大桥。

布坎南曾这样表达了公共预算的意义: 对统治者的控制,一直是通过对征税权的约束来实现的 , 如果对收入的用途没有约束,收入就变得等同于政府决策者的私人收入。 12条鲜活的生命,换来的是一座期盼已久的大桥,给人一种异样的感受。到底是什么原因阻碍了修桥铺路这一最基本的民生工程的实现?我的看法是,对这起沉船事故的追问可以追溯到我国现行财税体制的弊端,而《预算法》的修订,人大预算审查权的完善与公共预算改革的推进,将成为减少类似悲剧重演的历史机遇,将使地方政府真正担负起公共服务的职能,在造福一方百姓的同时,实现国家治理的长治久安。

人大对政府征税权的有效制约

《宪法》第62条规定的全国人民代表大会行使的职权中,第十项为审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告,第89条规定的国务院行使的职权中,第五条为编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。立法权与行政权分立的核心问题,不在于分权而在于制衡。目前我国的人民代表大会制度还有待完善,人民的公决力和政府的行政先定力之间还难以形成良性互动的关系,体现在公共预算领域,就是立法机关难以对政府征税权形成有效的制约。

税收只是一个文明社会的 必要的恶 ,公民纳税是为了交换政府的公共服务,因而税收法定是一个法治社会最基本的原则。然而,我国的全国人民代表大会至今尚未收回授予国务院的税收立法权,目前只有个人所得税、企业所得税和车船税这三个税种经过全国人大立法程序,其余15种税都是国务院以税收条例形式颁布实施的。完善我国预算制度的基础在于明确人大与政府预算权的分配与制衡,按照民主与法定的原则,政府享有预算编制权,人大享有预算监督与决策权,法院则享有预算争议的裁决权。

低税赋的国家更易于保持经济的繁荣与稳定,这在经济理论和历史经验方面都是被反复证明了的道理,但事实却是,自2001年以来,政府财政收入每年都超高速增长,差不多每年都是GDP增速的两倍。以2011年的税收收入为例,这一年全国税收总收入完成89720. 1亿元,比上年增加16509.52亿元,同比增长22.6%,税收收入占GDP的比重超过19%,各税增长的速度均大大高于GDP9.2%的增长速度。更不可思议的是,近十年来,政府财政收入的实际增幅,在大多数年份中都是财政部为两会提交审议的预算报告中所提出的当年财政收入增加目标的2倍以上。这一现象的出现,与缺乏对政府征税权的有效制约有很大关联。

同时,不彻底的分税制改革,也在一定程度上导致了中央与地方、地方各级政府间预算管理权限的划分不清,尤其是省级以下各级政府间财权和事权不匹配的现象。我国《预算法》第二条规定: 国家实行一级政府一级预算 ,而 不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇,经省、自治区、直辖市政府确定,可以暂不设立预算。 这样的规定就使得地方预算上下级之间的收入与支出项目、体制上解、补助、税收返还等具体办法,由上一级预算制定,本级人大无权干预,这不仅在很大程度上否定了基层人大及其常委会的预算审查权,也是致使资源无法合理配置、地方政府无法切实履行其公共服务职能的主要原因。较高的公共品供给水平总是和较高的地方财政自主权联系在一起,深化分税制改革必须建立一种规范的预算制度,中央、省、县三级财政都应拥有只属于自己的主体税种、税收征收管理权、完善的税收征管体系及相应的税源和财力。此次《预算法》的修订,应落实 一级政府、一级财政、一级预算 的原则,从法律上杜绝 层层授权、层层管理、层层克扣 的现象。

人大对财政支出的有效监督

预算中最重要的问题,是纳税人的钱如何被使用。哈里基钦曾经这样说过: 在缺乏直接面向公众的受托责任安排的情况下,如果缺乏强有力的合规性控制作为杠杆,支出机构和公共官员很容易受到诱惑而向不安全的支出领域扩张,他们通常拥有的过大的自由裁量权,将驱使他们投资于与政府职能相冲突的新资产方面,包括沉溺于豪华办公帝国的建造和浪费性支出行为。 这就使得财政支出的公开透明,成为《预算法》修订能够体现预算民主的关键所在。

现行的《预算法》第十九条规定的预算支出包括: 经济建设支出;教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出;国家管理费用支出;国防支出;各项补贴支出;其他支出 ,共六个类别,支出项目过于笼统,财政职能和预算管理范围没有得到拓展,政府的收支活动范围没有得到全面和分类的反映。在具体项目上, 经济建设支出 的表述会给政府干预企业留下空间,不利于市场经济的发展,而各项基金、土地出让金等大量非税收入仍处于国家预算之外,这些收入由各自主管部门自行收取、使用和管理,脱离了人大的监督和控制。

近些年愈演愈烈的年终突击花钱现象也和预算管理制度存在着某些缺陷有关。现行的《预算法》第二十八条规定: 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。 这事实上是一种以收定支、收支挂钩的财政体制,财政支出完全取决于收入,而我国近年来的财政收入持续快速增长,使得财政支出前低后高,前紧后松,年终突击花钱也就不足为怪了。另一方面,预算支出需经人大审议通过,而超预算增长支出无须经人大审议,政府对超预算增长在使用上更具自由裁量权。现行《预算法》第十条规定: 预算年度自公历1月1日起,至12月 1日止。 这一规定虽然使预算年度和纳税年度的规定相一致,但是由于预算年度与全国人民代表大会的会期不合,导致当年预算不能及时提交人大审批。事实上,现行的编制临时预算的做法并不规范,这使得每年前几个月的预算处于虚化的状态,也在一定程度上导致了年终的突击花钱。

于是,大量预算资金流向那些价值很低甚至毫无价值的领域。一方面,三公支出、办公楼建设、政绩形象工程等吞噬和浪费了大量纳税人的血汗钱;另一方面,在基础教育、医疗卫生保健、农村公共基础设施、以及对弱势群体救助服务方面,财政资金的投入又严重不足。同时,如果财政支出不透明,权力没有得到有效的监督,还会出现政府官员权力无限扩张的局面,会给腐败寻租预留空间和可能。《预算法》的修订,应将政府间转移性支出、基金间转移支出、债务支出等财政支出都纳入预算,而提交人大审议的预算则应覆盖全部公共收支、反映它的全部财政活动,不允许出现预算管辖之外的财政活动。

近年来,我国已经出现了多处地方参与式预算的有益尝试,如四川白庙乡政府裸晒账本、浙江温峤镇将民主恳谈机制运用到预算领域、广州在网上公开114个部门财政预算、上海闵行区的部分预算项目初审听证会等等。现在应该抓住《预算法》修订的宝贵契机,将这些有益的个案转化为具有约束力的法律,与国家的财政体制有机连接,通过地方两会的过程、互联网议政等形式,积极鼓励民众参与本地公共事务的管理,尽量做到使政府的每一项决策都能接受民众的咨询和平等参与。公共预算不是一个技术问题,因为把枯燥且不完整的数字罗列给公众,即使专家也未必能参透其详。公共预算是关乎社会民主法治进程的核心问题之一,能否实现预算民主,将在很大程度上影响着中国社会的现代性转型。

预算是一个国家在一切骗人的思想伪装都被剥得精光时所显露出的躯体。 这是经济学家鲁道夫 戈德斯契德在几十年前的一个经典的论断。在现代社会,一个不能降低经济运行风险、为民众提供基本生活福利的国家,是无法获得政治合法性的,而公共预算是获取公众对税收支持的有力保证。这一切,都需要新修订的《预算法》完善人大在其预算审查权行使方面的合理规范。

(作者系天津财经大学法学院副教授)

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